Reformas y gobernanza en el sector del agua

 

El “poder administrativo”, o burocracia, ha perdido notoriamente

su legitimidad. A ello contribuyó la retórica neoliberal, al dañar

la credibilidad del Estado y proponer el mercado como

el nuevo regulador del bienestar colectivo. Más concretamente,

la nueva orientación de gestión pública introdujo dudas acerca de

la figura clásica del servidor público como representante autorizado

del interés general. Los escalones superiores del servicio civil fueron

los más afectados por ese desenvolvimiento. Ya no son capaces,

según parece, de representar el futuro en un mundo más abierto

y menos predecible. […] El viejo estilo –burócratas benevolentes que

administran una sociedad tratada como un menor bajo la tutela del Estado-

devino al mismo tiempo económicamente insostenible y socialmente

inaceptable. De tal manera, la burocracia ha sido despojada de las

cualidades morales y profesionales que alguna vez fueron su fuerza.

Su legitimidad ha sido dañada, así como la de los representantes

electos.

 

Pierre Rosanvallon, La légitimité démocratique, 2008.

 

 

 

Entrada la segunda década del siglo XXI, los problemas de todo orden que afectan a los recursos hidráulicos de México podrían legítimamente justificar una respuesta negativa a la pregunta, ya clásica, sobre si el país puede contarlos entre las bases disponibles para sustentar su desarrollo futuro.

 

Los debates y vicisitudes que acompañaron a las modificaciones de la Ley de Aguas Nacionales en 2004 y, sobre todo, la confusa y desigual aplicación de sus nuevas prescripciones en materia de autoridad y gestión de los recursos hidráulicos y de los servicios de agua, podrían señalarse como un síntoma, entre otros, de que a las manifestaciones crecientes de demanda, escasez, contaminación, sobreexplotación y vulnerabilidad ante fenómenos extremos y cambio climático se suma un tejido institucional débil e ineficaz, sin capacidad de mejorar los servicios y de resolver los conflictos.

 

Las conclusiones de una reciente publicación de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) confirman esa respuesta negativa: “Los retos del agua en México son impresionantes: escasez, contaminación, impacto del cambio climático sobre el ciclo ecológico, una administración que requiere ser fortalecida con la participación de todos los usuarios, el desorden en el desarrollo ecológico y la necesidad de revisar y fortalecer el sistema de ciencia y tecnología en el país.[1]” Los autores sostienen que no obstante la dimensión de los desafíos existe la posibilidad de enfrentarlos, a condición de no dejar de lado los ejes de la gobernanza del agua, ambiental, social, económico y político.

 

En el mismo sentido, algunos especialistas señalan que México atraviesa por una crisis del agua, e indican que ese estado se debe no sólo a una condición natural desfavorable: “[…] ahora es urgente reformar la gobernabilidad del recurso redistribuyendo funciones y responsabilidades para mejorar y ampliar los servicios con mayor atención a los pobres, lograr la sustentabilidad del recurso y aumentar la seguridad hidráulica. En particular es necesario abordar la redistribución de facultades y responsabilidades de los gobiernos estatales, la estructura de la CONAGUA dentro del gabinete, las organizaciones civiles y el sector privado.”[2]

 

La situación a fines de 2011 es fruto de una evolución de varias décadas y, en particular, de los efectos de las grandes transformaciones ocurridas en todos los niveles de la vida social y de la actividad económica en México y en el mundo. Entre ellas figuran los procesos de cambio en las funciones del Estado y en las relaciones que el gobierno mantiene con la sociedad, grupos e individuos. Progresivamente, los responsables de la reforma hidráulica fueron incorporando la temática de la gobernabilidad y de la gobernanza. Algunos, la mayoría. se refieren a ellas desde el punto de vista prescriptivo; otros, desde una posición analítica.

 

En el caso de México parece obvia la afirmación de que así como la reforma del sector agua no puede considerarse de manera independiente de otras reformas encaradas para acomodar al país en el proceso de globalización, la gobernanza y la gobernabilidad sectoriales se inscriben en un ámbito de cambios, conflictos, iniciativas y fracasos relativos a las instituciones y a las relaciones entre actores públicos y privados. Ello no obstante, es posible un análisis de la gobernanza en el sector, entendida (como se advertirá más adelante en este artículo, como una entre muchas de las definiciones o no-definiciones circulantes, en un ambiente en el que predominan todavía ambigüedades en el uso del término) como la configuración y el mantenimiento de los arreglos de autoridad y poder dentro de los cuales los actores toman decisiones y enmarcan políticas que son vinculantes para los actores colectivos e individuales dentro de los diferentes límites territoriales[3].

 

A ese análisis trataremos de contribuir con este artículo, con la doble advertencia de que no son muchos los estudios y las investigaciones disponibles, y de que en los inicios de la reforma hidráulica mexicana esa noción no figuraba probablemente entre las principales. Por ejemplo, en el estudio de caso anexo a un documento publicado por el BID sobre gobernabilidad[4] (el término es para el BID la traducción del inglés governance) en el sector, esa noción es mencionada una vez, y con el casi exclusivo motivo de formular preguntas acerca del camino a seguir. No obstante, tanto en la formulación de las políticas como en su aplicación inicial  (descentralización, transferencia de distritos de riego, participación en programas de drenaje y desarrollo agrícola y de abastecimiento de agua potable, formación de organismos de cuenca y papel de los municipios, flujos de información entre actores, entre otros) surgieron temas o aspectos que ya por entonces, en la literatura y la experiencia internacionales, comenzaban a dar forma contemporánea a la noción de gobernanza y a otras relacionadas con ella.

 

Algunos aspectos de la reforma del sector hidráulico en México

 

En Aguas de México: cauces y encauces se indica que “[…] en las últimas décadas, el agua se ha perdido no sólo en las prioridades gubernamentales, sino también en lo referente a su posición o lugar en el desarrollo nacional.” Dónde comienza ese período de “las últimas décadas” es materia de debate[5]. Si a partir de 1975 puede advertirse la emergencia y ulterior consolidación de un conjunto de ideas y doctrinas agrupados bajo la etiqueta de neoliberalismo, no es menos cierto que ese proceso de constitución de un dominio no estuvo exento de disputas, convergencias y contradicciones con otras visiones acerca de la organización de la sociedad y del carácter, contenido y alcances de la política pública. Distinguir períodos y momentos internos a ese proceso quizá no sea sólo de interés académico: si, como se observa en el caso del sector hidráulico mexicano, los resultados del largo plazo han incluido la pérdida de capacidad técnica, de generación y adaptación de tecnología y de conocimientos científicos apropiados;  inversiones insuficientes y déficits importantes en la capacidad de las organizaciones de todo nivel que requieren del vitalismo de la participación de la representación de los usuarios, reconocer y reflexionar sobre períodos internos permitiría identificar errores y desvíos, o fallas en las políticas públicas, y encontrar puntos de apoyo para definir mejor las decisiones políticas futuras.

 

Luis Aboites Aguilar encuentra a comienzos de los años 1980, incluso a fines de la década anterior, el inicio de la transición entre una etapa a la que denomina de “agua de la nación” y una nueva “mercantil - ambiental”, en cuya secuencia figurarían la transferencia de servicios de agua potable y alcantarillado a los municipios en 1978; la creación en 1989 de la Comisión Nacional del Agua, y la aprobación de la Ley de Aguas Nacionales en 1992.

 

Testigo principal de las políticas del agua en ese período, Fernando González Villarreal ubica por su parte a la reforma hidráulica en el marco de las transformaciones nacionales o “reforma de los 90”, marcadas por la búsqueda de una reinserción del país en el contexto de globalización, liberalización y predominio del comercio como motor del desarrollo[6]. Esa reforma de los años 1990 implicó, a su juicio, una orientación que limitaba el papel del gobierno, reforzando su función de regulación, y el uso de mecanismos de mercado para la asignación de los recursos. González Villarreal destaca al mismo tiempo la significación del Plan Nacional Hidráulico 1975 (PNH 75) como fuente de los principios de reforma del agua, y de la economía política del recurso.  Así presentadas, ambas afirmaciones parecen articuladas y coherentes. Es nuestra impresión que tal coherencia no es obvia; que, por el contrario, merecería un análisis más detallado.

 

El objetivo estratégico del PNH 75 se estableció como “garantizar que el agua contribuya efectivamente a los propósitos fundamentales de la sociedad mexicana”, apuntando a la sustentabilidad de los ecosistemas (incluyendo manejo racional de acuíferos y la conservación de la calidad del agua); a la eficiencia en la distribución del recurso en las cuencas, en los usos del agua y en las actividades que la utilizan, y la equidad en el acceso al recurso y a los servicios de agua potable y saneamiento. La condición para que el agua continuara apoyando el desarrollo económico y social era su manejo adecuado e integral. Para ello se requería crear las capacidades institucionales, desarrollar la ciencia y la tecnología necesarias y generar los mecanismos y formas de participación de los usuarios.

 

González Villarreal describe un primer momento de la reforma de los recursos hidráulicos durante el cual fue el personaje central, entre 1989 y 1994[7]. El propósito que condujo a la creación de la Comisión Nacional del Agua fue mejorar los servicios y solucionar los conflictos, estableciendo una autoridad del agua con participación de los usuarios.  Sintetiza así sus resultados: refuerzo de la seguridad en los derechos de agua; desarrollo de mercados de agua regulados para transferir el uso del recurso; establecimiento de sistemas financieros y de precios; transferencia a los distritos de riego a las organizaciones de usuarios; desenvolvimiento de organismos públicos para servicios de agua, inicio de la aplicación de asociaciones público privadas y otros mecanismos para el financiamiento y la operación de los servicios; inicio del programa de agua limpia; establecimiento de los Consejos de Cuenca con participación de los usuarios; incremento de la inversión en infraestructura hidráulica; establecimiento del registro de derechos de agua, y aprobación de la nueva Ley de Aguas y de su reglamento.

 

En su análisis de la evolución y perspectivas de la gobernanza del agua en México, Eduardo Mestre[8] coincide con el anterior enunciado de resultados de la primera etapa de reformas. La descentralización de la gestión del agua hacia los Consejos de Cuenca iniciada en 1989, así como la culminación en 1991 de la transferencia de los grandes distritos de riego a las organizaciones de usuarios, y el estímulo mediante medidas realizadas posteriormente, en 1997 y 1999, de la capacidad de intervención de usuarios y de la sociedad, constituyen a su juicio hitos importantes de la descentralización sectorial.

 

A su vez, Patricia Romero[9] caracteriza la reforma hidráulica reciente sin distinguir momentos o períodos internos, diciendo que el sector hidráulico mexicano se ha transformado profundamente. “Se introdujeron cambios en el régimen legal, se crearon nuevos organismos y se descentralizó la gestión del agua. Todas estas acciones se sustentaron en una nueva visión del recurso como bien económico, en la que se hace énfasis en los mecanismos de mercado y se da al Estado el papel de regulador en los usos y gestión del líquido.”

 

En el mismo artículo, la autora entiende que, siendo uno de los logros principales de esa reforma, el cambio de papel del Estado desde uno principalmente orientado al desarrollo a otro nuevo con énfasis en la función reguladora, ha producido vacíos y paradojas. “Ni la iniciativa privada ni los usuarios han podido invertir en sistemas urbanos y rurales, cuando menos no con el dinamismo con que crecen la población y nuestra economía; tampoco con el ritmo con que emiten aguas residuales y contaminan los cuerpos de agua del país. En su afán de no intervenir, de retirarse, el gobierno central no sólo dejó huecos económicos, sino también institucionales, como la inexistencia de instancia o mecanismo alguno que garantice el cumplimiento, por parte de las empresas, de los acuerdos de gestión privada de los sistemas hidráulicos. En su pretensión de simplificar la regulación ambiental de la calidad del agua y tornar más atractiva la inversión privada (pretensión por cierto generalizada entre países en desarrollo), el gobierno federal está dejando a la buena disposición de los establecimientos económicos el monitoreo de sus aguas y el cumplimiento de la normatividad.”

 

En el capítulo de Aguas de México: cauces y encauces acerca de la administración del recurso[10], los autores sostienen que en los últimos quince años se ha dado el tránsito desde un modelo de racionalidad administrativa centralizado y vertical a otro que en 2011 no ha alcanzado a concretarse, orientado según su intención declarada a la desconcentración y la descentralización con la participación de nuevos actores. En ese lapso registran una demanda creciente por una gestión más democrática del agua, que se manifiesta en episodios e iniciativas locales y que no encuentra canales de desenvolvimiento apropiados. El modelo propuesto, indican, soslaya las diferencias sociales, políticas, económicas y de valores de los sectores de población involucrados, formalmente convocados a la participación. Subrayan que las relaciones de poder entre los actores no son tenidas en cuenta, persistiendo además una política clientelar de viejo cuño que dificulta la generación de decisiones basadas en mecanismos o instancias de tipo consultivo. Persiste, concluyen, una contradicción esencial entre la tendencia del gobierno a centralizar poder y funciones y la formación y consolidación de una sociedad civil y una ciudadanía capaz de entender, actuar y participar en la solución de los problemas del agua en el país.

 

Mucho antes, en 1999[11] ya se indicaban algunos de los problemas ligados a una reforma que habiendo dejado a los agentes privados y a las fuerzas del mercado la libre asignación del agua, no había conducido ni al incremento de las inversiones de capital en el caso de la agricultura ni a un aumento de la eficiencia ni al desarrollo de la producción de alimentos; por lo demás, se advertía que esa reforma propiciaba la reconcentración del acceso al agua (y de la tierra). Uno de los factores negativos  habría residido en las carencias de organización, información, transparencia y conciencia de todos los agentes relacionados con el recurso, así como en las debilidades de la capacidad de regulación establecida por la Ley de Aguas Nacionales.

 

Un documento poco conocido y en cuya elaboración participaron funcionarios del grupo responsable en la Comisión Nacional del Agua entre 1989 y 1994, indica que la ley de 1992 facultó la transferencia de los derechos de agua, con lo cual se abrió la posibilidad de funcionamiento de mercados del recurso, y estableció la transferencia de la administración de los distritos de riego a los usuarios. Dicho proceso, añade, “registra un considerable grado de avance, que se ha materializado en un rápido incremento de la participación de los usuarios en el financiamiento de la operación”, redundando en un alivio para el presupuesto fiscal y dando lugar a un interesante, aunque incipiente, esquema de organización de los productores beneficiarios del riego[12]. A fines de 1994 se sostenía que avanzar simultáneamente hacia objetivos de competitividad, equidad y sostenibilidad era el desafío central en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, y que apuntar sólo al primero esperando que las mejoras en los otros dos derivaran de modo natural de una mayor eficiencia económica representaba el error principal a evitar.

 

Los autores de ese documento reconocen al respecto el proceso de reformas institucionales entonces en curso, aunque advierten que ellas no garantizan soluciones definitivas a los problemas relativos a la eficiencia y el bienestar, a causa de que esas soluciones no dependen exclusivamente de las instituciones, sino de un conjunto de arreglos que son simultáneamente económicos, sociales, políticos e institucionales, y que deben adaptarse a las condiciones estructurales específicas de la economía. Usaban así criterios propios de la noción de gobernanza.

 

Visiones estratégicas en los primeros años de la reforma

 

Necesario y posible por la abundante documentación y testigos existentes, el examen histórico de la evolución de la política hidráulica en México a partir de 1970 recién comienza. Es de esperar que de manera creciente sus resultados permitan comprender mejor cuáles fueron y en qué momento las opciones, las fuerzas sociales y políticas que sostuvieron una u otra alternativas, así como las consecuencias para los actores presentes.

 

No es uno de los temas menores el de los “modelos” sugeridos por Luis Aboites, a los que se ha hecho referencia más arriba en este artículo. Porque, en efecto, ¿cuánto de liberalismo y de limitación del papel del Estado y cuánto de la visión de los “ingenieros hidráulicos” que encabezaron el modelo del agua de la nación hubo en el Plan Nacional Hidráulico 1975? ¿la reforma hidráulica de 1989-94 fue un resultado de tensiones y compromisos, o una simple aplicación de preceptos propios de lo que habría de llamarse posteriormente la revolución neoliberal? ¿qué ideas y prácticas acerca de las asociaciones de cooperación existieron en la actividad de la Comisión Nacional del Agua, antes y después de 1994? ¿hubo o no una disputa, y entre quiénes, y cómo se saldó, alrededor de la política hidráulica en la década de los años 90, década de crisis económica y política con extraordinaria repercusión en la evolución de la sociedad en México?

 

Continuidad y cambio, permanencia y agotamiento de tendencias, obstáculos institucionales y de percepción, constitución y desaparición de alianzas entre actores sociales, por ejemplo, son elementos de las últimas tres décadas cuya elucidación está todavía pendiente. No es éste el lugar para intentar una respuesta a ésas y otras preguntas. Interesa sólo recordar el contexto en el que se lanzó y realizó la reforma hidráulica, y sugerir la posibilidad de que en esta última hayan convivido,  desigualmente, visiones diferentes acerca de la política pública y del papel de los diversos actores.

 

Si es cierto que la demanda popular por mejores servicios fue la que abrió una ventana de oportunidad, también lo es que la reforma hidráulica, entre otras en México y en América Latina, se dio en un marco más general de consolidación progresiva del predominio de las doctrinas neoliberales[13]. Estas últimas se aplicaban desde la crisis de la deuda en 1982 y reorientaban las políticas y las estrategias de crecimiento, modificando las estructuras económicas y las relaciones políticas y sociales, incluyendo los balances de poder. No obstante, es también durante la “década perdida” de los años 1980 que se desenvuelve en América Latina una vertiente alternativa, originada en el viejo tronco estructuralista, conocida bajo el título de la publicación por la CEPAL, en 1990, de transformación productiva con equidad.

 

Fernando Fajnzylber resumió las principales diferencias de esa propuesta con el enfoque neoliberal[14]. Entre ellas figuran que la primera deriva de una observación de la realidad continental, y la segunda de un modelo teórico; que la equidad es parte indisoluble de la primera, y condición de la competitividad a largo plazo; que el progreso técnico es central en la primera, y razón de una competitividad internacional genuina, por oposición a la segunda, en que la competitividad se nutre con frecuencia de los bajos salarios o de la sobreexplotación de los recursos naturales. La concertación estratégica público-privada es central para la primera propuesta, mientras que para la neoliberal se enfatiza la subsidiariedad del Estado.

 

La orientación estratégica del Plan Nacional Hidráulico 1975 corresponde fielmente a los nuevos enfoques surgidos de la Conferencia sobre medio ambiente de Estocolmo en 1972 y a la elaboración acerca del papel del agua en el desarrollo nacional que se concretaría en la Conferencia sobre el agua en Mar del Plata, 1977. En efecto, desde el punto de vista técnico, el Plan destaca por primera vez en México los conceptos de balances hidráulicos regionales, integración en la planeación y gestión del recurso, así como la necesidad de una política específica armónica con el marco general de política nacional.

 

A nuestro juicio el Plan de 1975 podría ubicarse con mucha mayor coherencia en el marco de la propuesta de transformación productiva con equidad que en el de la doctrina neoliberal. Si eso fuese cierto, y teniendo en cuenta la afirmación de F. González Villarreal acerca de ese Plan como fuente de la reforma hidráulica y de la visión de economía política que la inspiró, es difícil etiquetar a la reforma de 1989 – 1994 como una original y completamente inspirada en la orientación estratégica neoliberal que consolidaría su predominio durante los primeros seis años de su realización.

 

Canto del cisne de una visión del país que resultaba inviable ya en las condiciones de la economía nacional e internacional, la presentación en septiembre de 1982 de la iniciativa de ley para nacionalizar la banca privada y establecer el control de cambios contenía temas centrales que persistieron, años más tarde, entre los actores de la reforma hidráulica de 1989. Por ejemplo, acerca de que el gasto público constituye un instrumento fundamental del Estado para orientar la economía construyendo la infraestructura y operándola cuando corresponde, puesto que ella se pensaba como “condición para inducir metas en la planeación democrática y la redistribución del ingreso”[15].

 

Más específicamente, la orientación del PNH 75 podría ubicarse en una línea de pensamiento para la cual las características multifacéticas del agua justificaban la intervención pública, tornándola inevitable. Los gobiernos tenían la responsabilidad del manejo del agua para el bienestar nacional. Ello no implicaba que los sistemas debieran ser por entero de propiedad pública, o que el Estado tuviera que reducirse a un papel regulador estricto, sin capacidad de construcción ni de operación, o a uno de subsidiariedad, sino que se requerían leyes, regulaciones, instituciones e incentivos eficaces para subrayar el interés público[16], es decir, en el lenguaje contemporáneo, nuevas condiciones de gobernanza.

 

Gustavo Gordillo, entre otros, sostiene que el período de reformas estructurales y políticas iniciado en los años 1980 en toda América Latina fue  un escenario en el que se manifestaron diversas corrientes ideológicas en variadas formas de antagonismo o de convergencia. Para este autor, los momentos de confluencia a favor de las reformas fueron en general precarios, “porque transportaban en su seno diversas polémicas y objeciones básicas no resueltas tanto en el ámbito de la gobernabilidad como en el ámbito constitucional.[17]”

 

Es posible que en un marco general de reformas neoliberales, en el origen de la reforma hidráulica en México hayan coexistido al menos dos visiones. Una, neoliberal, estaba destinada a consolidar su predominio, configurando el nuevo modelo que se ha dado en llamar “mercantil – ambiental”; la segunda,  afín al planteamiento de transformación productiva con equidad, perdería progresivamente capacidad de influencia y de intervención. En el primer período esa coexistencia no se dio sin conflictos. Uno de ellos habría de ser el debate acerca de la privatización de las obras de cabeza en los grandes aprovechamientos hidráulicos durante la preparación de la nueva ley de aguas de 1992.

 

Esas dos visiones no eran simplemente portadas por personas o grupos en el interior del aparato gubernamental, sino que implicaban conexiones y articulaciones entre grupos sociales, organizaciones políticas, centros de estudio e investigación y tendencias vigentes acerca del agua, pero no sólo de ella, en el plano internacional. Uno de los resultados de su coexistencia inestable entre 1989 y 1994, y del posterior alineamiento de la política en la orientación neoliberal predominante en todo el planeta, pudo ser el actual cuadro de relaciones institucionales (de gobernanza del agua) supuestamente insuficiente, incompleto y bloqueado. En efecto, el predominio neoliberal no supuso la desaparición de la capacidad crítica, aunque sí haya supuesto la progresiva marginación de esa capacidad del marco de decisiones de política. La expresión política de la crítica se fragmentó, y disminuyó la capacidad de formación de alianzas de oposición consistentes. Como indica Gordillo para el caso de la reformas que afectaron el sector agrario mexicano, esa situación se habría expresado en una debilidad institucional “particularmente en lo que se refiere a la invocación y al cumplimiento de las reglas” que condujo a la contradicción entre la norma escrita y las prácticas sociales.

 

En su análisis de las reformas regulatorias realizadas en México[18]  la OCDE es sensible a esta presencia de visiones estratégicas contrastantes. Ese trabajo subraya que el problema principal es de doble naturaleza: en teoría, el propósito de una autoridad regulatoria debería consistir en actuar como un custodio del recurso, preservando el futuro del país; en la práctica, muestra una situación ambigua, su “lado regulatorio” a menudo resulta dominado por su “lado operativo”. A juicio de los expertos de ese organismo internacional, “existe un conflicto fundamental entre la visión histórica que precedió el establecimiento de la Comisión Nacional del Agua y su papel actual”.

 

Algo más de dos décadas después del inicio de las reformas hidráulicas, las visiones se han transformado y son portadas por actores cuya posición en la sociedad y en relación con el poder ha cambiado, tanto como su capacidad de movilización y de iniciativa. También se han modificado las maneras en que se expresan. Así, ha podido decirse[19] que la adopción del paradigma de gestión integrada de los recursos hidráulicos se manifiesta en México como una disputa por establecer el enfoque principal de la política pública, entre quienes privilegian el agua como bien económico y quienes le asignan centralmente un carácter de derecho humano –reflejando de este modo un debate internacional en curso. No se trata de una diferencia entre sectas ideológicas, sino del contenido (derivado de valores, conocimientos, creencias, información disponible y percepción de la relación entre interés público e interés privado) que se pretende asignar en cada caso a través de coaliciones, alianzas e interacciones entre actores.

 

Para la primera, lo esencial es el desarrollo de mercados del agua en cuyo interior se desenvuelve la competencia de actores vinculados con los diferentes usos, de cuya interacción devendría la asignación eficiente del recurso. Según esta concepción, el manejo descentralizado en cuencas hidrológicas facilita el tratamiento de un bien productivo para el desarrollo de la región en cuestión, busca una gobernanza apropiada con esquemas de cooperación y asociación entre Estado, mercado y sociedad civil, apelación a mecanismos de mercado. La participación de usuarios se limita, en la práctica, a un papel complementario. A juicio de sus críticos, esta visión implica una imagen idealizada de equidad entre estado, mercado y sociedad civil, que desconoce las asimetrías de poder y conocimiento.

 

Para la segunda, el concepto de gestión integrada constituiría un medio para materializar, en las cuencas, la propiedad pública del bien y garantizar la asignación del agua para cubrir las necesidades básicas, aliviar la pobreza, mejorar el medio ambiente. Según esta concepción, el agua no es un insumo entre otros para el desarrollo regional y, como tal, su manejo debe realizarse a través de instancias democráticas, con legitimidad y principios de ese orden. Plantea que la gobernanza del agua no es aceptable si excluye a la sociedad civil y que, por el contrario, supone mecanismos eficaces de control, transparencia, acceso a la información y condiciones de debate con incidencia en la toma de decisiones y en su realización. Destaca finalmente la preeminencia necesaria del nivel político, y al respecto subraya que la política pública debe basarse en el interés general, incorporar contenidos éticos específicos, dirigirse a superar las desigualdades, y permitir el desenvolvimiento de formas apropiadas de representación y liderazgo democrático en los sectores usuarios y grupos sociales.

 

Reforma hidráulica y consenso social

 

En otro orden ideas, la afirmación de que fue una demanda popular por mejores servicios de agua la que posibilitó el lanzamiento de la reforma hidráulica implicó probablemente algo más que los resultados de análisis de encuestas durante la campaña electoral de 1988. La crisis de la deuda en 1982 dio lugar en México como en otras partes a la inserción definitiva de tipo neoliberal, primero con las políticas de ajuste macroeconómico y enseguida con las de ajuste estructural. Una consecuencia inmediata fue que el gobierno mexicano quedó rápidamente sin condiciones de financiamiento para realizar los compromisos de tipo corporativo que habían sostenido hasta entonces el ejercicio y la reproducción del poder. Las elecciones presidenciales de 1988 fueron un momento dramático: vastos sectores de la sociedad acumularon un potencial crítico inédito sobre la acción del gobierno y se incorporaron al proceso de elección considerándolo todavía como uno en el que las reivindicaciones sociales se negocian y no como uno en el que el poder se constituye[20].

 

Para un gran número de electores, el movimiento que encabezó Cuauhtémoc Cárdenas habría representado no la modernidad democrática sino la demanda por la renovación de una manera tradicional de ejercicio del poder, por la reapertura de un proceso de negociación con personajes capaces de atender las demandas y responder a ellas mediante los recursos públicos. Así, si el tema del agua apareció entre los primeros en las preocupaciones sociales esa presencia no habría expresado solamente una relación con los temas específicos de escasez, contaminación y precariedad de los servicios, sino también y quizá esencialmente una aspiración a que las nuevas autoridades recuperaran su papel y su supuesta eficacia en la atención de las necesidades populares en general.

 

Leída como expresión directa de una preocupación por el agua, la demanda popular observada pudo interpretarse como la disponibilidad de una fuerza social en condiciones de participar en la realización de la reforma hidráulica, y como posibilidad de un consenso social capaz de sostenerla. Por el contrario, si la demanda fue sólo o principalmente una expresión crítica general acerca de un ejercicio corporativo vuelto inoperante, la existencia de la supuesta fuerza social articulada alrededor de los problemas del agua habría resultado imaginaria. En este último caso, no habría existido el consenso social indispensable para sostener una reforma inspirada en el PNH 75 y dar contenido material a su realización, condenándola como parece haber sucedido a seguir el rumbo determinado por la globalización neoliberal –que no requirió de un consenso popular, sino que más bien se asentó en América Latina en variadas formas de derrota política de la oposición, con niveles diferentes de violencia.

 

La precaria resolución de la crisis política de 1988 en torno a un resultado electoral confuso y en buena medida fraudulento y, también, las dificultades propias de una reforma que implicaba la transformación profunda de la gestión de los recursos hidráulicos, pudieron ser factores que obstaculizaron de manera insuperable la formación de ese consenso,  limitando  perdurablemente la incorporación de formas eficaces de participación pública (o la maduración de nuevas formas de gobernanza) en torno a una política inspirada por las propuestas de transformación productiva con equidad.

 

Hecha esta lectura del proceso de reformas hidráulicas en México podemos pasar a continuación a otro ámbito de discusión, relativo al contexto de las transformaciones ocurridas durante los últimos decenios en el concepto de Estado y en su naturaleza y funciones, así como a la aparición del concepto de gobernanza en el primer plano de las políticas nacionales en numerosos países.

 

Estado y gobernanza

 

La visión del Estado que predominó hasta bien entrada la década de los años 1980 no responde satisfactoriamente a los múltiples cambios ocurridos, entre los que pueden señalarse la propia globalización, y particularmente la emergencia de nuevas formas institucionales y políticas propias del capitalismo post-fordista, la crisis del Estado de bienestar y la aparición de nuevos localismos y regionalismos. Ha surgido así una múltiple revisión del concepto de espacio que se asocia a la noción de Estado. Los diferentes enfoques implican la necesidad de un análisis que abandona el formalismo de instancias estatales articuladas verticalmente para explorar una abigarrada red de jerarquías de escala rápidamente cambiantes surgidas tanto de las formas de articulación del capitalismo moderno como de los intentos de regulación surgidos en nombre del interés general.

 

La emergencia de nuevas formas mediante las cuales se pretende alcanzar objetivos o propósitos de carácter colectivo y sus vínculos con las también novedosas instituciones y políticas orientadas al desarrollo económico y social a nivel local y regional es una de las manifestaciones de la necesidad de ese cambio de visión del Estado. Los problemas específicos de carácter local, regional, urbano, rural, rural/urbano, demandan respuestas mucho más particularizadas que la aplicación de una única y comprehensiva propuesta nacional y suponen nuevos énfasis en las escalas locales, provinciales y regionales en las que se ejercen las funciones de gobierno. Más aún, requieren el reconocimiento de acuerdos o arreglos sostenidos en redes y asociaciones de escalas múltiples que podrían reemplazar a los esquemas anteriores de coordinación entre jerarquías burocráticas nacionalmente articuladas. El llamado “nuevo localismo” subraya además la significación de la iniciativa local en la reactivación de la economía, en la revitalización de la participación y en la percepción de los intereses comunes. Todo lo anterior es expresión de un período complejo y aún en curso durante el cual han surgido intentos y experiencias novedosos de regulación, estrategias y conflictos en los espacios subnacionales –aunque es cierto que un buen número de esos fenómenos no se han producido como iniciativas propias del nivel subnacional en cuestión, sino como consecuencia generalmente débil y poco perdurable de decisiones estatales de carácter nacional y aún supra-nacional.

 

En el contexto que acaba de evocarse ha surgido un nuevo interés en la economía política de escala[21], que considera justamente las diferentes escalas en que se produce socialmente la organización de la vida política y económica en el nuevo tipo de capitalismo. Según esta perspectiva, la escala de organización del espacio del Estado no es un dato establecido de antemano y perdurable; por el contrario, se trata de algo en cambio constante en razón de presiones, restricciones y transformaciones sociales y económicas, sujeto a modificaciones de diseño, orientación y reestructuración.

 

Es en ese marco problemático que se recuperó desde diversas orientaciones e intereses el concepto de gobernanza[22]. Bárbara Borlini[23] encuentra que entre las diversas acepciones del término, correspondientes a campos de utilización diferentes, pueden encontrarse algunos rasgos como común denominador: i) las principales esferas institucionales, Estado, mercado y comunidad, no se consideran como ámbitos inequívocamente distintos; ii) ciertas formas de cooperación aparecen como mecanismos de legitimación y de eficacia; iii) los sistemas concretos de acción y de decisión son tema de atención preponderante. Por otra parte y según sea el campo en que se lo emplea, gobernanza puede resultar un concepto analítico o normativo, o también representar una política –hecho que pone de relieve una gran diferencia desde el punto de vista substantivo.

 

La misma autora propone considerar a la gobernanza no como una teoría sino como un paradigma o cuadro conceptual que contribuye a plantear una cierta cantidad de preguntas importantes acerca de la sociedad, aunque continúe siendo difuso dado su carácter pre-teórico. De tal manera que un análisis en la perspectiva de gobernanza se refiere en la actualidad a las dimensiones del gobierno en cuanto a las formas mediante las cuales se toman las decisiones y se resuelven los problemas. J. Kooiman[24] define en efecto a la gobernanza como “todos aquellos arreglos interactivos en los cuales actores públicos y privados participan con vistas a la solución de problemas, o a la creación de oportunidades sociales, atendiendo a las instituciones dentro de las cuales se realizan, así como el estímulo de debates acerca de los principios en que se basan”. Como ejemplo de tales principios pueden citarse la responsabilidad y eficacia, relativas a la actividad cotidiana de gobierno; y la legitimidad, referida a su contexto institucional.

 

Tomado como paradigma, para varios de los autores revisados el concepto de gobernanza parece útil para el análisis y eventualmente para la formulación de políticas públicas destacando elementos tales como:

- la activación, la orientación, la mediación o la gestión de los procesos de interacción y de coordinación entre los diversos actores, locales o no;

- los criterios que sostienen el reconocimiento de los diversos sectores sociales locales en tanto que actores legítimos en el proceso de decisiones;

- la disparidad de poder y recursos entre los diversos actores y la capacidad que esos actores tienen para acceder y controlar las reglas del juego;

- la modalidad de producción de las decisiones, vinculada al carácter formal o informal de los procesos decisionales y a los objetivos que los orientan.

 

Puestos así de relieve tanto el origen como algunos de los rasgos del concepto de Estado y la noción de espacio al que se lo asocia, y la naturaleza compleja de la gobernanza en cuanto paradigma o marco conceptual de utilidad para el análisis de nuevas realidades surgidas en los últimos tres decenios, corresponde anotar cuáles han sido los cambios en las funciones y en la naturaleza del Estado en el mismo período. Seguiremos al respecto la línea de reflexión propuesta por B. Jessop[25].

 

Desde el punto de vista de la economía, el Estado ha sido conducido a promover la flexibilidad y la innovación permanente en economías abiertas mediante intervenciones relativas a la oferta, así como a impulsar la competitividad, incluyendo los soportes extra-económicos. Ello llevó a incrementar las presiones para ajustar dichos factores a la lógica del capital. En realidad, la valorización de los factores extra-económicos constituye una dimensión clave de las actuales estrategias de acumulación basadas en la flexibilidad y la innovación. Las estrategias de crecimiento económico han incorporado de manera creciente la pertinencia de los aspectos culturales y sociales en materia de competitividad.

 

Estos nuevos énfasis en la función del Estado han tenido como consecuencia la aparición de tendencias de cambio en cuanto a su naturaleza. Jessop apunta tres principales: i) hacia la desnacionalización del Estado; ii) hacia las des-estatización del sistema político; iii) hacia la internacionalización de los regímenes de política. En cuanto a la primera observa una rearticulación del Estado nacional, con nuevas y antiguas capacidades que se reorganizan territorial y funcionalmente en niveles subnacionales, nacionales y supra-nacionales, entre otros. El poder del Estado se desplaza en múltiples direcciones en la medida que los responsables de la gestión a diferentes escalas territoriales tratan de consolidar sus respectivas autonomías de operación y sus capacidades de definición estratégica.

 

La des-estatización del sistema político se refleja en el cambio desde una primacía de gobierno hacia otra de gobernanza en varias escalas territoriales y a través de varios dominios de función. Una tal tendencia se relaciona estrechamente con los cambios ocurridos en la economía, devenida más compleja y más dinámica, y que hacen difícil si no imposible la gestión clásica de tipo vertical y de alcance nacional. Así, se ha registrado un movimiento desde el papel clave del aparato central del Estado en la gestación de proyectos económicos y sociales y en la consolidación de una hegemonía política, hacia un énfasis en asociaciones entre organizaciones estatales, para-estatales y no gubernamentales en las cuales el Estado es sólo el primero entre iguales. El peso relativo de la gobernanza se ha incrementado en todos los niveles. Ello no significaría sin embargo una pérdida del poder del gobierno, “como si el poder fuese un asunto de suma cero y no una relación social”: el recurso a la gobernanza se realiza para aumentar, en las nuevas condiciones, la capacidad del Estado para difundir su influencia y alcanzar sus objetivos mediante la movilización del poder que reside en sus asociados no-gubernamentales.

 

La tercera tendencia, hacia la internacionalización de los regímenes de política, se vincula con el hecho de que el contexto internacional de la acción del Estado nacional se ha ampliado, incorporando un amplio espectro de factores transnacionales o extraterritoriales. Esa ampliación adquirió una mayor significación estratégica para la política interna. Los actores principales en los regímenes de política se han internacionalizado mediante la incorporación de especialistas, instituciones o firmas de consultoría como fuentes de ideas, diseño y ejecución de políticas. Ello es así tanto en las políticas económicas como en las de carácter social, como parte de la nueva función del Estado para asegurar la competitividad internacional.

 

Según Jessop, estas tres tendencias de cambio en la naturaleza no se han desarrollado sin que aparecieran sesgos o transformaciones de la actividad del Estado en sentido contrario. Así, a la des-nacionalización habría de corresponder una contra-tendencia según la cual el Estado interviene crecientemente en la articulación entre las diversas escalas de organización económica y política. En cuanto a la tendencia hacia la des-estatización del sistema político, se observa un movimiento contrario según el cual el Estado se refuerza como fuente de las reglas del juego de la gobernanza (o meta-gobernanza), incluyendo la organización de la “auto-organización” de las asociaciones y redes que la constituyen, es decir, en la regulación de los diversos regímenes de gobernanza. Esta contra-tendencia supone el establecimiento de una especie de monopolio de la inteligencia y de la información requeridas en los varios niveles de organización de los actores, así como la incidencia en sus expectativas; la actuación como árbitro en caso de disputas; el refuerzo a los actores relativamente más débiles para asegurar la cohesión social y la integración del sistema en su conjunto, llegando a asumir la responsabilidad en casos de fallas en la gobernanza. A juicio del autor citado, esas tareas se cumplen no sólo en tanto funciones del Estado sino también en la perspectiva de mantenimiento del dominio sobre el conjunto de la sociedad en cuestión. Una tercera contra-tendencia se refiere a la internacionalización de los regímenes de política. Es el caso de los esfuerzos del Estado para participar en la definición de esos regímenes en beneficio del desenvolvimiento de los sectores económicos de los que depende el crecimiento a escala nacional, y de la interiorización de las restricciones internacionales existentes entre los responsables de formulación de la política nacional. Esta última no ocurriría sólo entre los cuadros que operan a nivel nacional, sino también entre quienes actúan en los niveles locales y provinciales, entre otros. De tal manera que la “interiorización” de regímenes de política internacionalizados contribuye a la formación de los marcos conceptuales y modelos que orientan la toma de decisiones en todos los niveles nacionales de organización política y económica.

 

Ambigüedades en torno a la gobernanza; gobernanza, gobernabilidad y gubernamentalidad

 

Reflexionando acerca de innovación e impotencia en la gobernanza del medio ambiente, J. Theys^[26] afirma que la noción de gobernanza es esencialmente pragmática y que concierne sobre todo a las herramientas y los procesos de la acción colectiva. Como tal, remitiría a una “caja de herramientas de la interacción sin jerarquías” consistente en un largo listado de recetas de gestión y de manejo o de instrumentos que supuestamente tienen la capacidad de aportar respuestas a la crisis de las políticas tradicionales centradas en la autoridad del Estado. La rápida difusión de la noción se explicaría por una ilusión: la “caja de herramientas” pondría a disposición de los interesados un catálogo universal de soluciones sostenidas en una visión abstracta de la democracia -concebida como una interacción abierta y pluralista entre actores. Existe, pues, la tentación y el riesgo de adoptarla, incluso bajo las formas más sofisticadas de presentación, despojada del contexto que le da sentido y significación.

 

Tentación y riesgo que se refuerzan en razón de los variados ámbitos de uso de la noción de gobernanza y sus acepciones específicas, que suele conducir a una ambigua utilización y da lugar a confusiones. Para nombrar sólo algunas, gobernanza aparece asociada a la reducción de capacidad del Estado (Estado mínimo) en materia de intervención pública; al new public management para distinguir entre gobierno y gobernanza y evocar la incorporación de métodos originados en el sector privado a las políticas públicas; también como “buena gobernanza”, utilizada por el Banco Mundial, por ejemplo, para la evaluación de inversiones en determinados países según criterios de transparencia, eficiencia y democracia; al estudio de las relaciones internacionales, como gobernanza global; al gobierno de la economía y de los sectores económicos, en tanto gobernanza económica; a la gobernanza participativa; a la gobernanza corporativa, que se refiere a las modalidades de organización de los actores económicos, y para terminar con una lista no exhaustiva, a la gobernanza de múltiples niveles utilizada en los ámbitos regionales para destacar la coordinación entre políticas a distintos niveles de gobierno.

 

Por otro lado, no es siempre clara la distinción entre gobernanza y gobernabilidad. El último término alude por lo común a la estabilidad institucional y política, y a la efectividad en la toma de decisiones y la administración; se lo relaciona con la continuidad de las reglas y las instituciones, y con el ritmo, consistencia e intensidad de las decisiones. Evoca la capacidad para una continua adaptación entre la regla y el acto, entre la regulación y sus resultados, entre la oferta y la demanda de políticas públicas y servicios^[27]. Más precisamente, la noción de gobernabilidad acentúa la especificidad de cada situación y la probabilidad de encontrar soluciones que sean a la vez eficaces y aceptables en cada caso. Para ciertos autores, ambas nociones han cobrado actualidad desde una común vertiente que considera a los sistemas políticos desde el punto de vista de management, según el cual de lo que se trata es de encontrar soluciones pragmáticas a fallas de mercado o a debilidades en la intervención pública.

 

La noción de gobernabilidad ha permitido la construcción de tipologías de situaciones “gobernables” que tienen en cuenta la posición relativa de los actores, las diferencias de poder entre ellos, la presencia o ausencia de soluciones viables, la calidad de las instituciones presentes, etc. Si es cierto que la gobernanza puede ser percibida como una “caja de herramientas” que contiene soluciones universales independientemente de las condiciones estructurales, las tipologías de gobernabilidad permiten eventualmente disminuir ese riesgo.

 

La noción de gubernamentalidad tiene un origen muy distinto. Michel Foucault desarrolló el concepto de gubernamentalidad como reacción a las críticas que recibía acerca de la ausencia de análisis de las relaciones entre Estado y sociedad en sus trabajos acerca de las relaciones de poder y de las técnicas particulares que entraban en juego. Para Foucault la gubernamentalidad incluye un conjunto formado por instituciones, procedimientos, análisis, reflexiones y tácticas que permiten el ejercicio de una forma de poder característica (el gobierno) de las sociedades modernas. Dicha forma de poder se habría desarrollado y adquirido preeminencia sobre otras, preexistentes, tales como las denominadas soberanía, o disciplina, dando lugar a la constitución de aparatos de gobierno y de saberes específicos.

 

Con frecuencia se opone la concepción del filósofo francés a la de Karl Deutsch. Para el segundo, gobernanza es en esencia un conjunto de instrumentos y de regulaciones que permiten la adaptación del sistema político a su entorno, y hacen intervenir principalmente la capacidad de difundir, intercambiar y recibir información. Como tal, lo que importa no es analizar el gobierno como un fenómeno asociado al poder (las relaciones de fuerza, esos “músculos y huesos” del sistema) sino como un instrumento de guía consistente principalmente en circulación de información (los “nervios” del mismo sistema).

 

Para Foucault, por lo contrario, tanto las prácticas como los arreglos colectivos, el funcionamiento de los instrumentos o los procedimientos de gobierno no pueden comprenderse si se los aísla de los objetivos y valores que se asignan a la acción pública. El gobierno sería inseparable de una forma de racionalidad específica, sostenida en la existencia de un dado régimen de verdad que estructura y ordena las prácticas y los arreglos colectivos. Mientras que Deutsch parece privilegiar la autorregulación social sin rupturas, la neutralidad de las funciones y una “racionalidad comunicativa”, el punto de vista de Foucault destaca la discontinuidad histórica, la particularidad del poder, y la importancia de las visiones políticas. La gubernamentalidad característica de las sociedades que han resultado del predominio neoliberal reconoce una descentralización del poder y una población cuyos miembros son convocados a participar en formas de auto gobierno, siendo regulados desde adentro; es decir, las formas de conocimiento prevalecientes permitirían la construcción de seres autorregulados.

 

Si nos hemos detenido en los puntos anteriores es que, como sugiere J. Theys, al destacar las vinculaciones y diferencias entre estas tres nociones, sus complementariedades y oposiciones, se facilita la comprensión de la noción de gobernanza, de las dificultades implicadas por una ambigüedad persistente vinculada con los diferentes ámbitos de utilización, y de sus límites –sobre todo en relación a una sociedad democrática y a un gobierno cuyas estrategias, objetivos y procedimientos no pueden ser calificados desde el punto de vista de la neutralidad de técnicas y funciones sino desde la visión política y conflictiva del interés general.

 

La ambigüedad[28] y la utilización de múltiples acepciones de la noción de gobernanza no está exenta de interpretaciones. Así, en un extenso trabajo crítico acerca de la gobernanza del agua y la pobreza, J. F. Terán[29] encuentra que la noción de gobernanza está en proceso de adquirir una significación y que con frecuencia es utilizada en la literatura sobre el desarrollo sin una definición satisfactoria. A su juicio, “los arquitectos de la gobernanza” cambian los significados del término conforme a sus necesidades, convirtiéndolo en un comodín utilizable por múltiples actores –transformándose de hecho en una noción normativa. Se trataría de construir a través de esa noción una matriz estructurante de las relaciones entre política y espacio público en correspondencia con el proceso de globalización neoliberal en curso. En ese sentido y en referencia a los países en desarrollo, la idea de gobernanza implicaría:

- la intención de modelar las expectativas de la sociedad civil para alcanzar un nuevo tipo de interacción no antagónico con los sectores privado y público, en un contexto en el cual los mercado aparecen como mecanismos primarios y permanentes de socialización;

- la aspiración a transformar los gobiernos locales y nacionales en eslabones de una cadena de arreglos institucionales transnacional, legitimando la subordinación de lo local o nacional a lo global. La presentación de la gobernanza como fruto de una concepción no política de la política pública no impediría que su adopción comporte las visiones e intereses dominantes;

- la asignación, a las políticas internas, de una misión principal consistente en facilitar la producción de bienes públicos relacionados con derechos de propiedad, funcionamiento de mercados, mitigación de riesgos, la solución jurídica de conflictos o la reducción de la vulnerabilidad de determinados grupos sociales;

- la generación de una burocracia capaz de optimizar las ganancias empresariales, minimizar los costos de transacción y aumentar la legitimidad de los gobiernos;

- incrementar la influencia privada en la definición y realización de normas regulatorias de la actividad social;

- constituir sistemas y procedimientos jurídicos en los cuales el derecho privado predomina sobre el derecho público, y el desenvolvimiento de formas no públicas de resolución de conflictos.

 

Podemos entrar a continuación a la sección referida a la gobernanza en un marco de gestión integrada de los recursos hidráulicos en América Latina.

 

Gobernanza del agua y gestión integrada del recurso

 

En páginas anteriores hemos citado a dos autores para los cuales en el México de hoy “la adopción del paradigma de gestión integrada de los recursos hidráulicos (GIRH) se manifiesta como una disputa entre quienes privilegian el agua como bien económico y quienes le asignan centralmente un carácter de derecho humano. En realidad esa disputa parece natural, en el sentido de que la propia definición de GIRH ofrecida por el Global Water Partnership (GWP) destaca que se trata de “un proceso que promueve el desarrollo y la gestión coordinados del agua, el suelo y otros recursos asociados, con vistas a maximizar el bienestar económico y social resultante, de una manera equitativa y sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales”. Si se trata de un proceso, resulta casi obvio que los diversos intereses presentes en cada país traten de definir a su favor su conducción, formando alianzas, bloques, coaliciones, participando en los procesos políticos a través de los cuales una tal conducción puede establecerse y perdurar.

 

La definición del GWP no es la única, sin embargo. Circula asimismo otra definición de GIRH, por ejemplo la utilizada por agencias gubernamentales de Estados Unidos, según la cual se trata de un “proceso de planeación y ejecución participativas, basado en el conocimiento científico, que permite a los interesados (stakeholders) determinar conjuntamente cómo satisfacer las necesidades de la sociedad en materia de recursos de agua y costeros al mismo tiempo que se mantienen los servicios ecológicos esenciales y los beneficios económicos.” Esta definición agrega que GIRH contribuye a proteger el medioambiente mundial, promueve el desarrollo económico y el desarrollo agrícola sostenible, promueve la participación democrática en la gobernanza, y mejora la salud humana. Según esta perspectiva, GIRH debe explícitamente conducir al acceso equitativo a los recursos hidráulicos, a través de una gobernanza y una gestión participativas y transparentes, cuestión que “puede incluir el apoyo para que las asociaciones de usuarios sean eficaces, la presencia de grupos marginalizados y las consideraciones de género.”

 

En una ponencia reciente^[30], I. Gentes indica que la perspectiva holística de GIRH tropieza a menudo con problemas debido a la misma estructura y organización de las políticas públicas. Para el autor, GIRH implica la definición de intereses sobre el agua desde una perspectiva que incluya a todos los usuarios por igual, con o sin derechos formalizados. Este aspecto, así como la distribución y la competencia y la conflictividad entre grupos de interés no admitirían una solución única sino que demandarían soluciones diferenciales acordes con cada contexto socioeconómico. Gentes sostiene que GIRH requiere nuevos modelos de gestión pública. La gobernanza, entendida como “el conjunto de procesos formales e informales en la toma de decisiones, que involucran a los actores públicos, sociales y privados con intereses similares u opuestos” sería a su juicio uno de esos modelos. Estima que la noción es utilizada con creciente frecuencia y un cierto nivel de vaguedad^[31].

 

Un estudio de la CEPAL[32] adopta la segunda de las definiciones de GIRH y adopta también una noción de la gobernabilidad (governance)  del agua en cuyos términos se trata de “la capacidad de un sistema social para movilizar energías de una manera coherente para el desarrollo sostenible de los recursos hidráulicos. La noción incluye la capacidad de diseño de políticas públicas (y de movilizar los recursos sociales en su apoyo) que resulten socialmente aceptables, con el fin de alcanzar el desarrollo y el uso sostenibles de los recursos hidráulicos, y de obtener su efectiva realización mediante los diferentes actores/interesados envueltos en el proceso”. Tal definición proviene de un trabajo metodológicamente más ambicioso[33], sobre el cual volveremos enseguida.

 

El estudio de la CEPAL es interesante por muchos aspectos. Entre ellos, porque surge de un análisis de las experiencias en la región de América Latina y el Caribe tanto en materia de gobernabilidad (governance) como de adopción de la gestión integrada de los recursos hidráulicos. Al respecto concluye que para ser efectiva, la gobernanza del agua debe vincularse de manera crecientemente estrecha con la gestión integrada. Al hacerlo, los expertos de la CEPAL privilegian explícitamente a la reforma sectorial inspirada por la propuesta de GIRH y su complejidad (que en el contexto de nuestra discusión anterior implica no sólo a la gobernanza, sino a la gobernabilidad y a la gubernamentalidad) –la gobernabilidad (governance)  deviene de este modo un marco necesario y cambiante para la realización de la GIRH. En esa dirección, afirman que en razón de los nexos existentes entre agua, sociedad, economía y medioambiente no existen respuestas universales ni simples que puedan garantizar un marco de gobernabilidad (governance) adecuado. La gobernabilidad (governance), subrayan, puede expresarse en distintos sistemas organizacionales y arreglos formales, teniendo en cuenta las características específicas de cada sociedad (condiciones naturales, grupos y estructuras de poder, entre otras).

 

En efecto, y con razón, el estudio indica que la GIRH implica un cambio cultural mayor, que reflejaría la progresiva transformación desde la sociedad industrial (en la que predominaran la especialización institucional, la estructura vertical de la planeación, el énfasis en la infraestructura y la percepción de recursos ilimitados) hacia una sociedad postindustrial basada en el conocimiento, caracterizada a su vez por integración, participación y negociación, la conciencia de escasez y que coloca énfasis en los aspectos de gestión.

 

Conviene anotar que la noción de gobernabilidad (governance) adoptada por los autores de ese estudio los lleva a considerar que el término se asocia “en gran medida, al mismo tiempo con las limitaciones y las posibilidades de las sociedades para llevar a cabo los profundos cambios institucionales que fueran característicos de décadas pasadas […] De hecho, lo que puede estar en el centro de los problemas o de la crisis de gobernanza en muchos países es la incompatibilidad de los arreglos institucionales previos con los nuevos.”

 

Retornemos al ensayo antes citado de P. Rogers a propósito de la gobernanza del agua. Su definición, ya citada, implica una variedad de sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos existentes para la asignación, el desarrollo y la gestión de los recursos hidráulicos y la provisión de servicios de agua en una sociedad dada. Se la concibe como un aspecto principal del desarrollo hidráulico que puede tener intersecciones con otros dos, los de carácter técnico/físico y los económicos; como tal, permitiría considerar los elementos políticos y administrativos vinculados con la solución de problemas o el aprovechamiento de oportunidades. Gobernabilidad (governance) sería de este modo un concepto más inclusivo que gobierno per se y concerniría a las relaciones entre la sociedad y su gobierno.

 

En contraste con otras proposiciones ya evocadas, este autor sostiene explícitamente que las bases teóricas de la gobernanza del agua son un subconjunto de las teorías relativas al comportamiento colectivo, es decir, en principio,  a formas de acción que no responden a reglas previamente conocidas, o emergen en situaciones en que las reglas se contradicen. La gobernabilidad (governance) del agua remite aquí al tema de la cooperación social –que implica la identificación de y la comunicación entre interesados (stakeholders); la asignación de contribuciones y resultados, y la creación de instituciones. El autor sostiene por otra parte la necesidad, conceptual y práctica, de la acción colectiva para alcanzar la gobernabilidad (governance).

 

Rogers abraza el enfoque de la teoría económica que describe la producción de bienes públicos y/o de consumo general en los que interviene la cooperación entre individuos sobre la base de la elección racional. Tal enfoque no es nuevo, y ha sostenido antes y durante el actual proceso de globalización la formulación de políticas públicas tendientes a limitar la acción del Estado en el entendimiento de que las burocracias y los estamentos políticos buscan prioritariamente maximizar las dimensiones del presupuesto gubernamental antes que los efectos sobre el bienestar social que justifica dichas políticas. El mercado cumpliría en ese sentido una función correctiva mucho más significativa que el Estado. Para el autor, la existencia del gobierno no sería suficiente para garantizar la provisión y el mantenimiento del bien colectivamente requerido; una de las funciones de los acuerdos sociales consistiría en prevenir los efectos negativos de lo que en la teoría de la acción colectiva se conoce como  la paradoja del free rider^[34]y de otros fenómenos que atentan contra el interés general –incluyendo las acciones del gobierno. Evitarlas requiere de restricciones de diverso tipo, orientadas a impedir el aprovechamiento de los bienes con fines privados o individuales.

 

Como es conocido, cuando  la teoría de acción colectiva incluye el principio de la acción racional es posible especificar en qué condiciones los individuos llegan racionalmente a la acción colectiva. Se ha sostenido que existen incentivos selectivos además de los intereses que comparten los miembros del colectivo. La acción colectiva se produciría cuando, además de la esperanza de obtener el objetivo compartido por todos (el servicio de agua, por ejemplo, que beneficia a toda la colectividad involucrada independientemente de que sus individuos participen o no en la acción), exista un mecanismo que incentive la participación en la acción, en la forma de beneficios selectivos, o privados, para quienes lo hagan.

 

Rogers distingue por lo demás entre gobernabilidad (governance) interna y externa; la primera corresponde a las reglas de juego y otras disposiciones que son propias a una empresa de servicios de agua, la segunda a los acuerdos sociales y prescripciones legales que existen fuera de ella y dentro de lo cuales opera. Forma parte de la segunda la política, concebida como el conjunto de factores de carácter social que residen fuera de una empresa de servicios de agua, que es para este autor determinante para cualquier nivel de gobernabilidad (governance). De tal manera que un ambiente externo favorable o neutral resulta indispensable para la existencia exitosa de la empresa (“la autoridad, o el capital político desarrollado por completo fuera del sector hidráulico pueden incorporarse dentro de la instancia que se ocupa del agua, para bien o para mal”).

 

En congruencia con el punto de vista adoptado, Rogers señala cuáles son las fallas principales que deben enfrentarse mediante la gobernabilidad (governance) del agua: las del mercado; las gubernamentales y las sistémicas. “Esas fallas son inherentes a todos los regímenes liberales de economía, afirma, y deben ser enfrentadas por la acción gubernamental. Las que se refieren a déficits institucionales y de comunicación son probablemente las más difíciles. Un examen empírico de las soluciones a los problemas causados por dichas fallas es esencial en cada caso para alcanzar una efectiva gobernabilidad (governance)”.

 

A diferencia del estudio de la CEPAL citado, la propuesta que comentamos no considera a la GIRH como el marco principal de referencia de la reforma en el sector del agua. Uno entre doce principios normativos que deberían caracterizar a la gobernabilidad (governance), GIRH designa la calidad de Integradora, según la cual es preciso que “[se] mejore la eficacia de GIRH. Las instituciones tendrán que considerar todos los usos y a todos los usuarios dentro del sector hidráulico tradicional y considerar también sus interconexiones con todos los otros usos y sectores potenciales, así como los impactos que tenga sobre éstos.”

 

Si nos hemos detenido en la descripción de la propuesta de Rogers es precisamente por el interés y las dificultades de utilizar la teoría de la acción colectiva empleada por el autor, sea ello con propósitos analíticos o normativos. En efecto, no se mencionan en su trabajo temas que hacen a la discusión del concepto, como los de la masa crítica de la que dependería el desencadenamiento de una acción de ese tipo; o el de individuos que pueden actuar no sobre la base de una elección racional –como supone la teoría-, sino porque son altruistas, es decir, que se activan por razones de tipo moral y no oportunístico. Asimismo, es conocido que la teoría de la acción colectiva supone que los individuos dispongan de una identidad constituida, y que operen en un marco estable a ese respecto. Tal supuesto es difícil de encontrar en los casos específicos, señalan algunos especialistas, hecho que lleva a plantear el problema de la constitución de esas identidades, en el nivel de individuos o de grupos de individuos; en ese sentido, se ha observado que muchas acciones colectivas se realizan por parte de individuos que buscan encontrar una identidad en la acción que comparten –sobre todo a causa del ambiente de incertidumbre en el que existen.

 

Resulta así claro que la noción de gobernanza está todavía en curso de adquirir un sentido comúnmente aceptado. Para J. C. Terán^[35], eso transforma a la gobernanza en un “vehículo para la formulación de prescripciones de política pública”. Como se ha visto, este autor considera a la gobernanza como parte de un movimiento general de articulación de los espacios locales y nacionales con el proceso de la globalización neoliberal. Terán entiende además que la propuesta de gestión integrada de los recursos hidráulicos está no sólo connotada por el mencionado proceso, sino que su difusión y realización en los países en desarrollo está conducida por una red de instituciones, mecanismos e intereses que definen los contenidos, las fuentes y los interlocutores habilitados para participar en la generación de conocimientos pertinentes.

 

Para este autor, la gobernanza del agua es también un instrumento para adecuar la conducta de los usuarios del recurso a las modalidades que surgen de la globalización –en especial, articulando a él los niveles locales y nacionales. Así, la noción habría emergido desde y mediante intervenciones dirigidas a modificar las instituciones a través de las cuales: i) los ciudadanos participan en la gestión de los asuntos relativos al agua; ii) las estructura políticas agregan los intereses particulares y les dan forma de políticas públicas; iii) los gobiernos y las burocracias elaboran y realizan las iniciativas públicas; iv) los actores privados y públicos delimitan sus interacciones y resuelven sus conflictos. De tal manera que la gobernanza del agua implicaría en la práctica:

- la constitución de consumidores capaces de asumir y reproducir “imaginarios” tales como la crisis global del agua, “obsesiones” acerca de la maximización de la productividad del recursos o la concepción del agua como bien económico. Proponiendo la participación en la gestión, se trataría de convertir a las acciones colectivas locales en mecanismos de reducción de costos administrativos y/o políticos de programas de desarrollo generados desde los ámbitos internacionales;

- la aparición de sistemas decisionales simultáneamente presidencialistas y pluralistas. El pluralismo sería funcional a la erradicación de prácticas y organizaciones corporativistas que impiden la movilidad de bienes, servicios y factores en los mercados del agua. Por su parte, un presidencialismo que no requiere la formación de consensos en la misma medida que los procedimientos legislativos clásicos constituiría una opción adecuada para agilizar el cambio institucional y organizativo en el ámbito del recurso;

- la formulación de políticas del agua restringidas a la facilitación de la producción de los bienes públicos asociados a los de derechos de agua; el funcionamiento de los mercados correspondientes; la mitigación de riesgos; la solución de conflictos y la reducción de la vulnerabilidad de los grupos con más problemas de acceso y de calidad del recurso;

- el desarrollo de espacios de procesamiento de conflictos, tales como los consejos de cuenca o las asociaciones de usuarios, en que puedan solucionarse de mejor manera las diferencias.

 

Mucho más que en otras partes del mundo, observamos que en América Latina la cuestión de la gobernanza está fuertemente connotada por las reformas tal como fueron propuestas y llevadas a cabo en los últimos veinte años del siglo XX. A juicio de sus promotores, en buena medida esas reformas han terminado siendo o incompletas, o frustradas o interrumpidas. En realidad, cuando los resultados prometidos no aparecieron a tiempo se argumentó que ello no sucedía a causa de la naturaleza de la reforma propuesta, sino porque no había sido realizada debidamente.  La noción de gobernanza, en los hechos vinculada a las reformas propuestas o a la forma que adquirieron a causa del predominio de ciertas corrientes o intereses, ha sufrido las mismas vicisitudes –cuando no utilizada como causa de las dificultades para su éxito.

 

Entre las corrientes teóricas que mucho contribuyeron al diseño y a la percepción de factibilidad y pertinencia de dichas reformas (entre ellas, la del sector agua y, presumiblemente la propia noción de GIRH) figura, en el campo de las teorías de la administración pública, el denominado new public management (NPM), utilizado masivamente como inspiración para los procesos de modernización gubernamental iniciados en la década de 1980. Descripta por un especialista del Banco Mundial hacia 2000[36] como una cultura de gestión que enfatiza la centralidad del ciudadano, o cliente, tanto como la responsabilidad en relación con los resultados, NPM propuso opciones estructurales u organizativas para obtener un mejor control descentralizado mediante diversos mecanismos de servicio, incluyendo mercados o casi-mercados en los que los proveedores pudieran competir por los recursos públicos o privados. La idea incluía una cadena de contratos entre el nivel más alto de responsabilidad política y un conjunto de proveedores ajenos a la organización responsable por la política pública en cuestión –y por lo tanto una mayor especialización de los proveedores, tanto como una reducción de su influencia en la asignación de los fondos públicos. Un breve análisis de sus resultados permite a N. Manning sostener que varios de los supuestos del NPM no se cumplieron satisfactoriamente en los países en desarrollo, entre ellos la separación entre proveedores y adquirentes, la carencia de una disciplina de servidor público, y un impacto marginal de las reformas inspiradas en la corriente, por ejemplo en materia de eficiencia. En muchos de esos países, se agrega, no se cumplieron los requisitos de política creíble, creíble regulación y financiamiento predecible. Una visión más exigente puede agregar a esas razones la simple anotación de que, en materia de políticas y servicios públicos, no se trata sólo de gestión, ni menos aún de gerenciamiento. Al contrario, la producción de bienes públicos demanda siempre el análisis de la intencionalidad, así como la explicitación de criterios éticos y morales en cuyos términos una tal producción puede ser juzgada.

 

En otro y quizá más importante orden de ideas, las reformas iniciadas en los años 1980 fueron inspiradas por la convicción rápidamente difundida acerca de la capacidad de los mercados como mecanismo más apropiado para la asignación de los recursos, incluyendo los relativos a las políticas públicas y a la producción de bienes y servicios públicos. Más trascendente fue la influencia del notable economista Friedrich Hayek, en particular su sugerencia a propósito de un orden espontáneo en las instituciones sociales. La afirmación de que el mercado es entre las construcciones humanas la única autónoma –en particular, autónoma de los gobiernos y de la planeación centralizada que conduce al autoritarismo- probablemente no pertenezca a Hayek, pero bien refleja una percepción común (en ciertos casos, una doctrina) en esos años acerca del contenido de sus propuestas –esencial en lo que habría de denominarse el neoliberalismo y la concepción de un moderate free-market. En todo caso, puede afirmarse que las reformas de los años 1980 tuvieron en él una fuente principal, según la cual la sociedad podía organizarse en un orden de mercado en el cual al Estado corresponde ocuparse principalmente del orden legal requerido por una interacción exitosa de los actores privados.

 

En la mayor parte de la literatura sobre gobernanza disponible en América Latina sorprende por otra parte la ausencia de corrientes o referencias relativas a Ulrich Beck, no obstante la influencia de sus sugerencias en otros escenarios geográficos de reformas neoliberales, por ejemplo Inglaterra. En la “sociedad del riesgo” conceptualizada por el sociólogo alemán la producción de riqueza es inseparable de la producción social de riesgos. Aplicada al caso de los recursos de agua, esa tesis implica que los riesgos escapan a la percepción sensible de los usuarios puesto que superan su propia capacidad de imaginación, y que deben por consiguiente ser mediatizados a través de discursos expertos para que puedan ser “vistos” por el conjunto de la sociedad. Los científicos y los expertos, se subraya, definen la aceptabilidad teórica y práctica de un riesgo, así como proponen las soluciones. Existe no obstante una situación no monolítica en esos campos –por ejemplo, la saga de debates en torno a los cambios climáticos y a sus efectos sobre los recursos de agua -hecho que da lugar a discusiones entre escuelas y corrientes, entre organizaciones especializadas, entre otras. Buena parte de los riesgos son producidos o acentuados por la utilización del recurso o por efecto de daños en otros órdenes de la naturaleza ocasionados por la acción humana, “externalizados en el plano económico, individualizados jurídicamente, legitimados por científicos y expertos, y minimizados en el nivel político”. Las personas comenzarían a comprender esa acción de despolitización de los riesgos, perdiendo confianza tanto en la ciencia como en la acción política, y comenzarían a o tendrían el potencial de actuar en un nivel que Beck denomina infra político.

 

Sería justamente esa actividad de los individuos la que los impulsaría, en las sociedades del capitalismo avanzado pero no sólo en ellas, a participar en formas de gobernanza a través de las cuales impulsarían los cambios adoptando acciones en contra de lo que aparece como natural y como destino inevitable. De este modo, la participación (“reflexiva”, sobre la base de formas de intercambio de información novedosas, sobre la circulación posible de conocimiento de diverso origen) devendría una posibilidad de ruptura y de construcción de la propia biografía.

 

Las conclusiones de los trabajos realizados por expertos de la CEPAL y del BID no escapan, en general, al carácter finalmente prescriptivo que los inspira. En el primer caso, además de las referencias al vínculo indispensable entre GIRH y gobernabilidad (governance), se enlistan una serie de recomendaciones surgidas de la revisión de algunos casos nacionales, referidas a la legislación, la regulación de los servicios de agua potable y el papel de las agencias responsables, la centralización y descentralización así como a las instituciones de gestión del agua.

 

Rogers concluye con un detalle de las lecciones aprendidas en cinco estudios de caso que acompañan el texto[37]. Advirtiendo la multiplicidad de corrientes en cuanto a la teoría de la gobernabilidad (governance), “la práctica se hará más clara a si misma si se llevan a cabo adecuados diagnósticos posteriores”. Señala que en un caso de liderazgo mundial en la gobernabilidad (governance) del agua, el de Chile, el sector hidráulico tuvo sólo que seguir la orientación de apertura y exportación que presidió toda la transformación en el país. Sugiere además que, existiendo varios modelos de gobernabilidad (governance), al formularse las políticas correspondientes es apropiado considerar y elegir uno de ellos. Reconoce que, al contrario de lo ocurrido en los países desarrollados, en los otros el desenvolvimiento de la gobernabilidad (governance) no obedece sólo a fuerzas internas, sino a presiones internacionales de todo tipo.

 

Podría cerrarse esta sección haciendo referencia a la gobernanza y a sus relaciones con las reglas del juego según las cuales los actores pueden relacionarse y participar en la GIRH. Principal pero no exclusivamente para las propuestas sustentadas en la teoría de la acción colectiva, convendría reconocer que el ambiente en el que se da la gestión del agua y la relación de los usuarios con ella carece en la actualidad de reglas claras, incluso carece simplemente de reglas. L. Paramio^[38] ha escrito que “si a mitad de los años 1980 había grupos que se sentían perdedores por los cambios que se habían producido, existía también la ilusión de que una vez pagado el precio de la ruptura del modelo keynesiano y de intervención pública, las reglas del mercado servirían para planear la vida propia y fijar las expectativas personales. [Las crisis subsiguientes mostraron] el lado oscuro y salvaje de la acción de los mercados. Hoy, incluso las personas que ven mejorar o mantenerse al menos su situación económica, siguen teniendo grandes incertidumbres sobre el futuro.” Ergo, el modelo de sociedad propuesto por las reformas neoliberales no tiene reglas.

 

La noción de gobernanza permanece en la ambigüedad[39]. En la práctica, constituye una variable dependiente de reformas o transformaciones cuyo sentido se define de antemano, y no un ámbito de definición de la política pública, de sus objetivos y de sus resultados en función de intereses no siempre convergentes entre usuarios o ciudadanos.  Quizá más: ha quedado fuera del alcance, la discusión y la apropiación de los usuarios y de sus organizaciones.

 

Gobernanza del agua en México

 

Una visión crítica de la situación actual de la gobernanza del agua en México[40] indicaría que la convergencia entre el papel del mercado y el proceso de descentralización ha sido difícil, y que requiere de un proceso constante de mediaciones y negociaciones como condición para que los objetivos de mayor eficiencia se completen con otros relativos a equidad, sostenibilidad y participación. Si se dice que los mercados funcionan relativamente bien, se reconoce al mismo tiempo que las iniciativas de descentralización y de sustentabilidad no han prosperado como se esperaba. Por otro lado, una situación de mayor fragmentación en las políticas nacionales y regionales contribuye a acentuar las dificultades de una agenda común de descentralización y sustentabilidad.

 

A juicio de Margaret Wilder, tales resultados mostrarían que es más fácil lanzar un proceso de reformas hidráulicas que sostenerlo en sus múltiples dimensiones a lo largo del tiempo y a través del territorio en cuestión. En la medida en que los mercados han demostrado ser claramente incapaces de atender las desigualdades, es indispensable desarrollar procesos de descentralización no sólo como un contrapeso a los excesos y externalidades de los mercados, sino como un elemento decisivo de carácter democrático, que permita alterar los balances actuales de poder y control sobre el agua.

 

En México, se afirma en otro trabajo reciente[41], el Estado ha cedido su presencia en el espacio público, pero no a favor del conjunto de la sociedad sino en beneficio de actores privados mercantiles. Un diseño institucional para la gestión integrada de los recursos hidráulicos que incluye la participación de los usuarios ha resultado en la práctica un freno a la participación y a la efectiva descentralización en la toma de decisiones; tampoco ha generado condiciones para que los diversos actores puedan comprometerse en acciones orientadas a superar los problemas de corto, mediano y largo plazo.

 

En materia de participación, las instancias descentralizadas carecen de la representatividad y, aún, de vinculación con los usuarios que no están representados formalmente. Espacios posibles de responsabilidad y rendición de cuentas y de discusión democrática de decisiones, esas instancias no han logrado serlo, ni tampoco a mejorar la vinculación entre Estado y sociedad.

 

Como causa de tal situación, esto autores señalan un diseño de política hidráulica que reproduce la concentración del poder, las debilidades institucionales que impiden la participación de la mayoría de los usuarios, y una tendencia a favorecer modalidades de comportamiento y negociación de tipo elitista.

 

Por su parte, y ciertamente con dos diferencias en relación a los autores antes citados, tanto en valoración de los resultados de la reforma como en cuanto al peso otorgado a las posibilidades y dinamismo de los actores hasta ahora marginados del proceso, Eduardo Mestre[42] prefiere presentar los desafíos de la gobernanza del agua en términos de tendencias hacia el futuro.  Sostiene que es preciso mejorar la definición del papel de los actores, promover pactos y el ejercicio de compromisos entre la sociedad y el gobierno, acentuar la participación de Estados y municipios, ampliar los espacios de definición de la política pública, promover una planeación de abajo hacia arriba, consolidar las instancias descentralizadas como ámbitos de capacitación y desarrollo tecnológico, y mejorar el uso de modernos instrumentos de gestión, así como aumentar la base de conocimientos sobre las repercusiones económicas, ambientales y sociales de las políticas hidráulicas.

 

Esta sección no puede concluir sin una referencia indispensable para el análisis de la situación actual de gobernanza en el sector hidráulico. Los asuntos relativos a la gobernanza del agua en México están seguramente influidos por las manifestaciones institucionales de todo orden que están entre las causas y consecuencias de los fenómenos de inseguridad ligados al tráfico ilegal de drogas. Una reciente propuesta de la Universidad Autónoma de México es clara al respecto: “[…] la convivencia en las familias, en las comunidades y en las ciudades atraviesa por una crisis. Entre sus más dolorosas y dramáticas manifestaciones figuran la multiplicación y diversificación de la delincuencia, la violencia y la inseguridad.”[43] El algunas partes del territorio nacional parece cuestionada la forma legal de gobierno, apareciendo probablemente modalidades específicas e insospechadas de gobernabilidad y gobernanza. En esos territorios existe el agua, los problemas y las carencias son de la misma naturaleza que en el mayoritario resto del país.

 

En su parte propositiva, el texto de la UNAM indica como necesaria la formulación de un pacto político y social, así como el fortalecimiento institucional con la incorporación de mecanismos apropiados de responsabilización, rendición de cuentas, controles internos y externos y estructuras innovadoras de auditoría ciudadana. No es exagerado interpretar que esa sugestión va más allá del ámbito sectorial de seguridad y justicia. A esta recomendación no podría entonces escapar la estructura de gestión del agua, tanto por su importancia específica como porque representa, en la inmediatez de las necesidades a ella asociadas, una oportunidad para que los ciudadanos se encuentren en espacios de una práctica renovada y eficaz de recuperación de niveles de control y orientación de las políticas públicas.

 

 

 

Actualidad de la gobernanza

 

Hemos sostenido en una sección anterior que la noción de gobernanza, fuera del alcance de los usuarios y de sus organizaciones, permanece en la ambigüedad; y que, en la práctica, constituye una variable dependiente de reformas o transformaciones cuyo sentido se establece de antemano, y no un ámbito de definición de la política pública, de sus objetivos y de sus resultados en función de intereses no siempre convergentes entre usuarios o ciudadanos.

 

Indicamos también que los asuntos vinculados con la gobernanza, si bien no de una manera explícita ni en el primer plano, habían sido considerados en el contexto del primer período de las reformas del agua en México, tanto en la práctica de programas y acciones significativos como en documentos técnicos.

 

Para poner un ejemplo, en los inicios de un proyecto de drenaje y desarrollo agrícola y rural en las planicies costeras tropicales y subtropicales (PRODERITH) se planteó un enfoque que incluía varios aspectos de lo que hemos visto se vincula en la actualidad con gobernanza:

 

“[…] el control sobre las condiciones materiales de existencia supone, institucional y socialmente, como una condición necesaria, organizaciones internas capaces de ejercer y desarrollar formas de poder. […] se requiere de organizaciones que puedan favorecer la recomposición de los equilibrios internos, actuando sobre las tendencia hacia la polarización social y económica.

 

“En la medida en que la rearticulación de las economías campesinas con la sociedad mayor exige una transición prolongada de negociaciones, transacciones e intercambios, las organizaciones internas deben incidir en ese proceso. Producción, consumo y circulación; conservación y reproducción de la fuerza de trabajo; conservación y aprovechamiento de los recursos físicos, todas esas esferas implicadas en la vida campesina dan lugar a relaciones sociales específicas. Actuando sobre ellas, y en sus manifestaciones políticas, las organizaciones internas […] pueden concretamente participar en el desarrollo. En su modelación tanto como en su ejecución; en el establecimiento de los temas y problemas prioritarios tanto como en la selección de las alternativas convenientes a sus posibilidades y a su percepción y horizontes tecnológicos, determinando sus propias prioridades de desarrollo y trabajando para alcanzarlas.

 

“[…] desarrollo económico y social significa la recomposición de las instancias locales de control y el desenvolvimiento de los mecanismos e instituciones locales de poder. Recomposición que debe darse en un proceso de transición desde las actuales formas originadas en la crisis, y encerradas en sus círculos viciosos, hasta otras más adecuadas a las nuevas condiciones físicas, sociales y políticas, aptas para lograr un nuevo tipo de aprovechamiento de los recursos y una nueva inserción en el conjunto de la economía nacional.”^[44]

 

Esa visión tenía ciertamente raíces en la vivaz discusión mexicana acerca de las economías campesinas que se registró durante los años 1970, así como en las sugerencias de Raymond Firth, Solon Barraclough, entre otros, que no es el caso detallar aquí. También se sostenía en los trabajos de Elinor Ostrom y sus colegas, que por esos años se ocupaban de análisis institucional y desarrollo (IAD por sus siglas en inglés). La noción de policentrismo en la producción de bienes públicos^[45],  mostró que una multiplicidad de entidades públicas y privadas podían encontrar formas apropiadas de organización de los servicios de agua en diferentes niveles, contrariando así la convicción preexistente de que la coexistencia de numerosas entidades públicas sin una clara jerarquía conducía a resultados caóticos.

 

Mediante el enfoque de IAD se pretendía abordar el análisis de arreglos institucionales en cuyo interior ocurrían interacciones de individuos con los mercados, comunidades, familias, representantes políticos, empresas privadas y entidades de gobierno. Asimismo, y como factores externos a tales interacciones, se identificaban las reglas vigentes, las condiciones del medio ambiente y las características de la comunidad en cuestión. A propósito de esta última, debían considerarse las historias particulares, la experiencia de interacciones, su grado de heterogeneidad y las disponibilidades de información y conocimiento. Otra fuente de inspiración proveniente de esta corriente fue su análisis de las condiciones en que una comunidad podía organizar el aprovechamiento de recursos en común sin una intervención externa regulatoria.

 

Con esto queremos subrayar que el personal del Plan Nacional Hidráulico y luego de la Comisión del Plan Nacional Hidráulico que a mediados de los años 1970 se ocupó del diseño y luego de la puesta en marcha de PRODERITH, incorporó tempranamente en la ejecución de una política pública elementos del análisis institucional. En particular, esa visión permitió establecer un tipo de vínculo de larga duración con los usuarios locales de los recursos de agua y otros asociados que dio resultados perdurables –a pesar de las muchas veces contradictoria existencia de otras corrientes o de prácticas convencionales menos dispuestas a compartir información y decisiones, sea en terreno o en la estructura burocrática y/o política local, en los Estados o a nivel nacional.

 

Como consecuencia de los progresos alcanzados, ese mismo enfoque estuvo presente años más tarde  cuando la Comisión Nacional del Agua realizó vastas iniciativas como la de transferencia de distritos de riego a las organizaciones de usuarios; algunos proyectos de agua potable en comunidades rurales e, incluso, cuando la CNA participó en la discusión con organizaciones campesinas locales acerca del cambio de régimen legal de la tierra en el país.

 

En su conjunto, actividades que se vinculaban con la gobernanza tal como se ha discutido aquí y en aspectos críticos del uso y gestión del agua se realizaron a una escala posiblemente nunca antes encarada en México, tanto desde el punto de vista de la población involucrada como de la dispersión y dimensión de los territorios en que se encontraba, así como de la variedad de interacciones, temáticas abordadas e instrumentos utilizados. Ciertamente, el foco estuvo puesto en la organización de los usuarios, en su dinámica interna, de sus planes de desarrollo local, y de sus relaciones con otras organizaciones y con diversos agentes públicos y privados.

 

La circulación de información y la puesta en relieve del conocimiento (con diferentes fuentes, incluyendo las locales) fueron dimensiones sobresalientes. Tal vez por esa razón, al presentarse los resultados del proceso de transferencia de distritos de riego, el entonces director de la Comisión Nacional del Agua indicó que se había tratado “del mayor esfuerzo de comunicación realizado en la historia de México”.

 

No menos importante, se estableció una capacidad de seguimiento, indagación sistemática e investigación formal de los procesos en curso. Una expresión notable fue, en este último ámbito, la elaboración de un estudio de caso realizado conjuntamente por un experto internacional y un campesino de la región de Tantoán – Santa Clara, en Tamaulipas.

 

Ese tipo de actividades languideció a partir de 1995 hasta desvanecerse, incluyendo buena parte de la capacidad técnica  y de innovación/investigación construida. El autor de este artículo dispone de evidencia recogida a fines de la década 1990 (testimonios de funcionarios descentralizados, directivos de organizaciones de productores en distritos de riego, pequeña irrigación y áreas tropicales) que darían cuenta en principio que la desaparición mencionada constituyó en realidad una interrupción del diálogo entre la burocracia y la sociedad, un abandono –al menos en terreno- de temas vinculados con la gobernanza entre las entidades responsables del sector público, las organizaciones de usuarios de los servicios de agua y la población concernida.

 

Resulta por demás significativo que a esa situación correspondiera otra, caracterizada por nuevos énfasis declarativos y un mayor gasto público en el sector del agua vinculado con los temas de gobernanza. De hecho, la noción apareció progresivamente en los documentos técnicos y en las discusiones formales de alto y medio nivel. Se realizaron asimismo gastos importantes en la puesta en marcha de sistemas de captura, almacenamiento y diseminación de información, orientados a favorecer la transparencia de la actuación gubernamental, convertida en un fin aparentemente en sí mismo. Su existencia implicaba cumplir con requisitos de una “caja de herramientas” adoptada más que con una voluntad cierta de incrementar la participación informada. La creación de capacidad en los usuarios, sobre todo los más desaventajados, para acceder, utilizar y dar contenido a tal información no fue perseguida sistemáticamente.

 

Todo ello acompañado de modalidades contractuales para la provisión de los servicios de agua y de nuevas y más activas formas de participación de consultorías privadas e internacionales en el diseño, puesta en marcha, ejecución y evaluación de las políticas públicas.

 

Podríamos retomar aquí la sugerencia, realizada al comienzo de este artículo, acerca de la coexistencia de al menos dos corrientes no convergentes en los inicios de la reforma hidráulica en México. Tenemos la impresión de que una diferencia entre ellas residió, precisamente, en la comprensión de los temas institucionales y en la actuación correspondiente. La que habría de dominar la conducción de la reforma consideraba quizá que la lógica del mercado suscitaría, casi de manera espontánea, la acción colectiva basada en elecciones racionales indispensable, según sus criterios, para la aparición de una nueva gobernanza del agua y para una más eficiente asignación de los recursos –del bien público y también de los presupuestarios.

 

De allí que los problemas que fue encontrando la realización de la reforma del agua suscitaran una creciente preocupación entre las burocracias y los estamentos políticos acerca del marco legal –como fuente de las reglas del juego claras y contexto institucional estable requerido por la interacción entre los diversos actores de la política hidráulica nacional. Como la reforma neoliberal no se podía construir satisfactoriamente en el seno de la sociedad, se apelaba a la modificación de la ley.

 

Es imposible imaginar otro escenario, del tipo “qué hubiera pasado si…”. La reforma del agua siguió su curso en el país, con los resultados que se conocen y que, en materia de gobernanza, se han mencionado en este artículo^[46]. Si bien los estudios sistemáticos acerca de la gobernanza del agua en el país no abundan, parece posible concluir que una mayoría de ellos y de las opiniones especializadas coinciden en señalar debilidades, fallas, inconsistencias, etapas pendientes, pasividad y falta de información del lado de los usuarios.

 

Los trabajos de E. Ostrom acerca de recursos comunes compartidos concluyen en que las organizaciones de usuarios pueden manejarlos eficientemente si varias condiciones se cumplen; una de ellas es que deben participar en la definición de las reglas del juego, y en la creación de un esquema de sanciones y estímulos. Acerca de formas de cooperación en la producción de bienes públicos la investigación ha avanzado en las últimas décadas, tratando de comprender mejor cómo, cuándo y por qué los seres humanos cooperan en relación con bienes comunes, como el clima, el agua y otros similares. Especialista reconocido en el análisis del dilema del prisionero, un juego que se ha utilizado por décadas en el análisis de bienes públicos, Martin Nowak[47] publicó recientemente un libro acerca de la cooperación. Detalla experimentos en los cuales participaron diverso tipo de universitarios, en los que estaba en juego la sobrevivencia del planeta a causa del cambio climático. Los resultados son impresionantes: en la mayoría de los casos, la presencia de free riders (pillos, aprovechados, “chingones”) y las hesitaciones de los “altruistas” condujo a la catástrofe climática –cualesquiera fuesen las recompensas ofrecidas. Cuando el juego se realizó con un número reducido de “ejecutores de política”, terminó siempre en catástrofe. La conclusión es que a jugadores más informados sobre los plazos y consecuencias del cambio climático, más posibilidades de buen resultado para el planeta.

 

Esas experiencias son más que interesantes. El problema, reconocido por Nowak, es que en la realidad son 7 mil millones los jugadores que intervienen en relación con el cambio del clima, y que tal dimensión seguramente aumenta las dificultades para obtener una cooperación en la que cada quien pone algo para obtener una retribución que es necesariamente compartida a largo plazo. En el caso del agua en México, son más de 112 millones… los que deberían participar en el juego. Nowak, sin embargo, sostiene que en la evolución humana varias formas específicas de cooperación condujeron al desarrollo de las civilizaciones –más: incluso sostiene, posición controvertida, que formas de cooperación estuvieron en la aparición del lenguaje- y confía en que en el mundo de hoy y con las amenazas visibles, podrán aparecer las condiciones que nos transformen, a nuestros sucesores principalmente, en los “super-cooperadores” requeridos por los problemas del presente, y los previsibles.

 

Nowak, Ostrom y decenas de científicos en todas las disciplinas tratan, como siempre se trató en la historia humana, de comprender las razones de la conducta humana, individual y colectiva. Es un esfuerzo en curso, que probablemente sea interminable. Proposiciones parciales, conjeturas, resultados de experimentos o especulaciones, han sido en cada momento de la humanidad utilizados como base para la elaboración de teorías y métodos para la formulación de políticas públicas; muchas veces tomados en un nivel de generalización que los autores no imaginaron, sostuvieron enfoques que a su turno se transformaron en doctrina o en contenidos impuestos[48]. Quizá ése haya sido el caso de la gobernanza tal y como se incluyó en las propuestas de reforma neoliberal de las que nos hemos ocupado aquí.

 

En algún momento de los años 1980 Marcos Kurtycz elaboró materiales de información y comunicación acerca de la política hidráulica con el tema de Con el agua no se juega. Así es, no se juega: la situación del recurso y sus perspectivas en el México de hoy no parecen ser un hecho de juego, y menos aún de un juego que pueda encararse sobre la base de doctrinas, teorías parciales o empleadas fuera de contexto.

 

Tampoco con la gobernanza se juega, en la medida en que ese paradigma o noción evoca en realidad la capacidad de control de una comunidad, grande o pequeña, o inmensa como la población de México, sobre las condiciones en que se relaciona con el medio ambiente y consigo misma. La pregunta acerca de si el agua puede sostener el desarrollo presente y futuro del país implica hoy una respuesta precisa acerca del tema de gobernanza. Tal es a nuestro entender la actualidad del paradigma o de la noción.

 

No puede decirse que se trate hoy de una “gobernanza débil”, porque lo que existe en esa materia, en la realidad, no sea suficiente para obtener un aceptable manejo de los recursos hidráulicos según el modelo de reforma y la política en curso. La gobernanza que existe es la que corresponde a esa reforma y a esa política. Si los análisis indican fallas en los arreglos de autoridad y de poder, esas fallas son responsabilidad de la reforma y de sus dirigentes políticos y técnicos y no una excusa o una justificación a posteriori.

 

Tampoco sería “débil” a causa de la ausencia o de la apatía de la mayoría de los usuarios, porque nada permite concluir que esa reforma y esa política se realicen hoy en función de objetivos socialmente compartibles.

 

Quizá sea que una “gobernanza débil” signifique, como en el presente, la prevalencia de los mercados, de cuya arbitrariedad y efectos negativos perdurables los últimos años son evidentes en todo el planeta. Y que una “gobernanza fuerte” signifique por el contrario que la configuración y el mantenimiento de los arreglos de autoridad y poder dentro de los cuales los actores toman decisiones y enmarcan políticas que son vinculantes para los actores colectivos o individuales tienen la capacidad para regular, democráticamente, los comportamientos de los mercados y para asegurar en la medida de las posibilidades humanas, el bien común. Pero esta distinción entre “gobernanza débil” y “gobernanza fuerte” exigiría, a su vez, una redefinición de las futuras reformas en el sector del agua, de sus objetivos, de sus métodos, de sus instituciones, del papel de los diferentes actores, de la responsabilidad de unos y otros en la búsqueda del interés general.

 

El párrafo anterior tiene también valor en relación al paradigma o noción llamado gestión integrada de los recursos hídricos y a su vínculo con la gobernanza. Sin una “gobernanza fuerte” como fuente de orientación, definición y evaluación de objetivos y resultados sociales, económicos y ambientales, ambos corren el riesgo de transformarse en “cajas de herramientas” o conjunto de recetas instrumentales utilizables bajo un enfoque restrictivo de gerenciamiento, demandante de un imposible ambiente de neutralidad política. Con una “gobernanza fuerte”, ambos paradigmas o nociones podrían llenarse del sentido que personas libres, poseedoras de un carácter moral y que valoran racionalmente la relación de medios con fines, les asignen en el curso de la vida social y del juicio y la acción políticos.

 

Del recorrido que hemos propuesto en este artículo se desprende, al menos, toda una agenda en materia de gobernanza, todo un programa en materia de investigación y desarrollo. A condición de abordar simultáneamente los aspectos de gobernanza, gobernabilidad y gubernamentalidad que hemos comentado.

 

Villar Saint Pancrace, diciembre 2011.